Информатизация практически всех сторон общественной жизни по-новому ставит вопросы о взаимодействии граждан и государства, обеспечении фундаментальных информационных прав личности, повышении прозрачности действий органов государственной власти и местного самоуправления.
Необходимо отметить, что проблемы информационной открытости государства активно обсуждались на проходившем 21-22 ноября 2001 г. в Москве Гражданском Форуме, участники которого выработали ряд предложений, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования информационных общественных отношений [1]. Член оргкомитета Гражданского Форума, директор Центра корпоративного предпринимательства С. Б. Чернышев отметил, что право на доступ к информации нуждается в особой защите [2].
Практическая реализация закрепленных в Конституции Российской Федерации политических прав и свобод (права на участие в управлении делами государства - ст. 32; права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления - ст. 33; права на объединение - ст. 30; права на собрание, проведение митингов, демонстраций, шествий и пикетирований - ст. 31), составляющих базис для гражданского общества, невозможна без обеспечения свободы мысли и слова. Неслучайно поэтому в американской правовой доктрине многие политические и информационные права рассматриваются неразрывно в рамках Первой поправки к Конституции США [3].
Таким образом, для формирования гражданского общества и построения правового государства регулирование информационных общественных отношений имеет важное значение, и, наоборот, в соответствии с Доктриной информационной безопасности, развитие в России основ гражданского общества является одним из основных направлений обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере духовной жизни.
Развитие информационного законодательства должно проходить не только на уровне Федерации, но и на уровне ее субъектов.
Указанная позиция не нашла еще окончательного одобрения ни на практике, ни в юридической науке. До сих пор, как указывает И. Л. Бачило [4], существует не совсем корректное мнение, что в соответствии с п. "и" ст. 71 Конституции России правовое регулирование информационных отношений должно осуществляться исключительно на уровне федерации. Однако Конституция относит к ведению Российской Федерации федеральную информацию и связь.
В силу комплексного характера правового регулирования информационных общественных отношений и отнесения информационного права к комплексным отраслям необходимо четко определять в каждом конкретном случае правовую природу тех или иных отношений, того или иного информационного ресурса.
Следует отметить, что подобные вопросы уже являлись предметом рассмотрения в Конституционном Суде России. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 года N 4-П по делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе" установлено, что отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы по своей природе являются гражданско-правовыми, реклама рассматривается законодателем как средство продвижения товаров, работ и услуг на общий рынок Российской Федерации и, следовательно, призвана содействовать формированию единого экономического пространства. В связи с этим, правовое регулирование рекламной деятельности в указанной части относится к компетенции именно федерального законодателя (ст. 71 Конституции, п.п. "ж" и "о"). Вместе с тем рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т. е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации [5].
Таким образом, при определении возможности правового регулирования информационных общественных отношений законодательством субъектов Российской Федерации необходимо четко разграничивать характер общественных отношений и соответственно, их отнесение к предмету ведения федерации или ее субъектов.
В современной России на уровне регионов уже принято определенное количество законодательных актов по вопросам информационных отношений. Такие акты регламентируют как общие вопросы информационного права, так и частные аспекты.
Среди законов, регламентирующих общие вопросы информации и информатизации, можно назвать следующие: Закон города Москвы "Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы" от 24 октября 2001 г. N 52; Закон Московской области "Об информации и информатизации в Московской области" от 12 марта 1998 г. N 9/98-ОЗ; Закон Воронежской области "Об информатизации Воронежской области" от 13 января 1998 г. N 28- II-ОЗ.
В ряде случаев вышеназванные законы дополняются имеющими более узкую сферу правового регулирования, например, отношения, связанные с формированием отдельных видов информационных ресурсов: Закон Московской области "О создании органами государственной власти Московской области информационных ресурсов и систем и их использовании" от 11 февраля 2001 г. N 21/2001-ОЗ; Закон Ленинградской области "О государственных информационных ресурсах Ленинградской области" от 22 сентября 1998 г. N 33-ОЗ; Закон Вологодской области "Об Архивном фонде Вологодской области и архивах" от 24 апреля 1997 г. N 160-03; Закон Вологодской области "Об обязательном экземпляре документов в Вологодской области" от 22 января 1998 г. N 234-ОЗ; Закон Воронежской области "О государственных областных библиотеках и обязательном экземпляре документов" от 1 июня 1999 г. N 89-II-ОЗ.
Характеризуя все вышеназванные нормативные акты, можно отметить следующее. Большинство из них в значительной мере воспроизводит положения федеральных законов "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 г. N 24- ФЗ, "Об обязательном экземпляре документов" от 29 декабря 1994 г. N 77-ФЗ, "О библиотечном деле" от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ применительно к субъектам федерации. При этом в большинстве случаев наблюдается прямое заимствование норм. Все перечисленные законы субъектов вводят окончательно не урегулированную и спорную модель права собственности на информационные ресурсы. С учетом отсутствия механизма реализации такой модели и ее значительной критики в юридической науке [6] введение названных норм в законодательство субъектов представляется нецелесообразным. Следует заметить, что указанные обстоятельства отражаются и в самих законах. Например, в Законе города Москвы "Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы" при установлении права собственности на информационные ресурсы (ст. 2, 4) их хозяйственный оборот осуществляется на основе оказания информационных услуг (ст. 8), что ясно свидетельствует о невозможности прямого использования вещных прав к информации и попытке разрешения указанного противоречия на основе обязательственного права.
Между тем вопрос о формировании и использовании государственных информационных ресурсов имеет большое значение, так как на практике именно отсутствие надлежащего информационного обеспечения деятельности органов власти приводит к принятию неверных управленческих решений, что отрицательно сказывается на жизни всего населения. Наличие большого числа декларативных норм, отсутствие четкого закрепления правового механизма формирования информационных ресурсов в законодательстве субъектов федерации требует его совершенствования.
Для формирования гражданского общества и построения правового государства особое самостоятельное значение имеет информационное взаимодействие граждан и органов власти. Причем это взаимодействие строится на основе двух информационных потоков - "прозрачности" действий и решений власти для народа и возможности народа оперативно доносить свое мнение до органов государственной власти и местного самоуправления.
Обе группы информационных общественных отношений нуждаются в самостоятельном, но согласованном правовом регулировании как на уровне федерального, так и регионального законодательства с учетом многоуровневого устройства государственной власти на территории Российской Федерации.
В ряде субъектов России приняты законы "Об обращениях граждан" (например, Закон города Москвы от 18 июня 1997 г. N 25; Закон Московской области от 2 ноября 199 г. N 76/99-ОЗ; Закон Воронежской области от 8 июня 1998 г. N 44-II-ОЗ; Закон Вологодской области от 26 ноября 1998 г. N 311-ОЗ). Анализируя названые нормативные акты, следует отметить, что они различаются по уровню юридической техники и степени урегулированности общественных отношений, связанных с обращениями граждан. Если законы Московской и Вологодской областей содержат незначительное число норм (17 и 21 статья соответственно), то акты Москвы и Воронежской области (39 и 40 статей соответственно) регламентируют виды обращений, порядок их рассмотрения права и обязанности граждан и органов государственной власти достаточно подробно и более ясно.
Вопросы информационной открытости органов государственной власти субъектов федерации относятся к числу наименее урегулированных. Только в некоторых регионах приняты законы, регулирующие порядок взаимодействия власти и средств массовой информации (например, Закон Чувашской республики "О порядке освещения деятельности Чувашской республики в государственных республиканских средствах массовой информации" от 30 апреля 1997 г. N 2). Весьма интересным является Закон Санкт-Петербурга "О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга" от 27 сентября 1995 г. N 101-14. Он содержит нормы о необходимости оперативного предоставления нормативно-правовых актов города во все центральные библиотеки помимо их официального опубликования (ст. 3). Представляется целесообразным принятие специальных законов субъектов РФ об обеспечении гласности и открытости в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Причем это должно касаться не только свободного доступа к нормативным правовым актам, но и любой управленческой информации, не относящейся к конфиденциальной. Решение указанного вопроса требует соответствующего совершенствования федерального законодательства в части правового регулирования служебной тайны.
Определение правового режима служебной тайны представляет сложность, поскольку в этот вид тайны в разное время включалось и теперь включается различное содержание. В настоящее время, в связи с действием Закона РФ "О государственной тайне", прежний режим служебной тайны, включавший сведения со степенью "секретно" упразднен, и секретные сведения относятся к государственной тайне. Однако в различных правовых актах термин "служебная тайна" продолжает упоминаться, и в него вкладывается различное значение, причем в большинстве случаев оно даже не раскрывается. Лишь в Перечне сведений конфиденциального характера, утвержденном Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г., к служебной тайне отнесены "служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами". Данное определение вызывает ряд замечаний. Непонятно, может ли быть в этом случае служебная тайна у других организаций, а не только у государственных органов. Ст. 139 ГК этот вопрос не решает, в литературе существуют различные точки зрения [7]. В то же время служебная информация используется, например, участниками рынка ценных бумаг согласно ст. ст. 31-33 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г., служащими биржи согласно п. 2 ст. 32 Закона Российской Федерации "О товарных биржах и биржевой торговле" от 20 февраля 1992 г. Неясно содержание этих сведений, так как согласно ст. 12 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" к служебной тайне отнесены поступающие в органы государственной налоговой службы (в настоящее время, в соответствии со ст. 30 Налогового кодекса РФ и Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" от 8 июля 1999 г. - в налоговые органы) сведения об имущественном положении государственных служащих. Как считает А. И. Алексенцев, по смыслу служебную тайну составляют, хотя и не названы ею, "сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан", которые государственные служащие не должны разглашать (ст. 10 Закона "Об основах государственной службы") [8]. Помимо того, в соответствии с ч. 4 ст. 12 Федерального закона "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" от 25 июля 1998 г. сведения, составляющие дактилоскопическую информацию, хранятся в режиме служебной тайны. Таким образом, в настоящее время правовой режим служебной тайны не сформирован.
В законодательстве субъектов содержатся нормы, регламентирующие предоставление сведений органами власти. Так в соответствии со ст. 16 Закона Воронежской области "О государственной службе Воронежской области" от 11.03.1996 N 48-з государственные служащие области в лице руководителей государственных органов обязаны предоставлять бесплатно по обращению вышестоящих государственных органов официальные сведения о деятельности государственных органов области, а основанием для отказа в предоставлении официальных сведений является отнесение их к государственной, служебной и иной охраняемой законом Российской Федерации тайне. Очевидно, что в свете конституционных норм о праве на информацию и ст. ст. 12, 13 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" от 20.02.1995 N 24-ФЗ, устанавливающих гарантии получения информации гражданами и организациями от органов государственной власти, положения региональных законов должны быть пересмотрены.
В силу комплексности информационного права и с точки зрения соблюдения норм юридической техники, обеспечения системного характера российского законодательства решение вышеназванного и других анализируемых вопросов должно осуществляться путем внесения соответствующих изменений в действующее законодательство как регионов, так и Федерации в целом, а не путем принятия новых декларативных и лишенных механизма реализации законов типа "О праве на информацию", проекты которых активно разрабатываются и обсуждаются в юридической науке.
Обеспечение информационной открытости органов власти тесно взаимосвязано с процессами их информатизации, внедрения новейших информационных технологий. В ряде субъектов России (Белгородская, Липецкая области) во второй половине 2001 г. начались активные мероприятия по информатизации органов государственной власти и вывода управленческой информации на сайты в Интернет. Следует отметить, что на уровне федерации в настоящее время рассматривается Федеральная целевая программа "Электронная Россия" на 2002-2010 г.г. одной из основных целей которой является обеспечение информационной прозрачности и открытости государства для гражданского общества.
Нормативно-правовое обеспечение информационного взаимодействия граждан и государства должно, таким образом, регламентировать вопросы гласности и открытости работы органов государственной власти, механизма реализации конституционного права на обращение, формирования государственных информационных ресурсов и их взаимодействия с информационными ресурсами общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций. Указанно регулирование должно осуществляться как на уровне федерации, таки ее отдельных субъектов.
Доктрина информационной безопасности относит к внутренним источникам угрозы информационной безопасности России неразвитость институтов гражданского общества и недостаточный государственный контроль за развитием информационного рынка. Неспособность современного гражданского общества России обеспечить формирование у подрастающего поколения и поддержание в обществе общественно необходимых нравственных ценностей, патриотизма и гражданской ответственности за судьбу страны представляет собой наибольшую опасность в сфере духовной жизни Российской Федерации. В связи с этим необходимо принятие нормативных актов, обеспечивающих правовой механизм защиты от распространения вредоносной и опасной информации. Право на защиту от информации должно быть обеспечено как на федеральном, так и на региональном уровне [9].
В ряде субъектов Российской Федерации действуют законы, регулирующие распространение отдельных видов информационных материалов и ответственность за злоупотребление свободой информации. К числу относятся, например, Закон города Москвы "Об административной ответственности за злоупотребление свободой распространения информации" от 21 января 2000 г. N 2, Закон Воронежской области "О порядке распространения эротической продукции на территории Воронежской области" от 26 октября 1995 г. N 30-з. В Саратовской области идет разработка закона "О защите нравственности". Указанные нормативные акты регламентируют только отдельные случаи распространения вредоносной информации и ответственности за такое распространение. Необходима разработка законодательства, комплексно регламентирующего вопросы защиты от информации.
Таким образом, для формирования полноценного гражданского общества и построения правового государства большое значение имеет регулирование информационных общественных отношений. Такое регулирование должно осуществляться как на уровне Российской Федерации, так и ее регионов в зависимости от характера отношений и их отнесения к предмету ведения федерации, ее субъектов, или совместному ведению. Для совершенствования информационного взаимодействия государства и общества, защиты конституционных прав граждан необходимо принятие как новых законодательных актов, так и внесение изменений и дополнений в уже имеющиеся.
[1]. Ильичев Г. Без "божества", но с вдохновеньем // Известия. 2001. 23 ноябр. С. 4.
[2]. Граждане, пройдемте. На форум // Рос. Газета, 2001. 21 ноябр. С. 4.
[3]. Jerome A. Barron, C. Thomas Dienes Constitutional Law In a Nutshell. St. Paul, Min. West Publishing Co, 1991. P. 302.
[4]. Бачило И. Л. Право собственности на информационные ресурсы // Информационные ресурсы России. 2001. N 2. С. 33.
[5]. Рос. газета. 1997. 18 марта.
[6]. См. подробнее обзор мнений: Ефремов А. А. Информация как объект гражданских прав // Студенты в правовой науке: Сб. науч. тр. Вып. 1: Проблемы и перспективы современного российского права (Поиск новых идей). Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1998. С. 52-60.
[7]. См. подробнее: Ефремов А. А. Понятие и виды конфиденциальной информации// Право и Интернет ( http://www.vic.spb.ru/law/doc/a90.htm)
[8]. Алексенцев А. И. О классификации конфиденциальной информации по видам тайны//Безопасность информационных технологий. 1999. N 3. С. 68.
[9]. О праве на защиту от информации см. подробнее: Ефремов А. А. Право на защиту от информации// ЮрКлуб: Материалы ( http://lawyerclub.kodeks.net/docs/other/article6.html)
Постоянный адрес этой страницы: www.russianlaw.net/law/general/theory/a146/?print=news_view.tpl