http://www.osp.ru/nets/2002/01-02/015.htm
О необходимости нового, современного закона, призванного осуществить комплексное регулирование телекоммуникационной отрасли в Украине, говорят давно и многие: украинские операторы связи, иностранные инвесторы, государственные должностные лица вплоть до Президента, который своим Указом от 6.12.01 в очередной раз напомнил о важности скорейшего принятия Закона Украины "О телекоммуникациях".
Тем не менее, украинский парламент до сих пор не смог сделать даже первого шага в принятии этого закона. И вряд ли это можно поставить депутатам в вину. Последний из предложенных Кабинетом Министров законопроектов весьма жестко критиковался в прессе экспертами и представителями заинтересованных компаний, и был провален в первом чтении в мае прошлого года. Одновременно депутаты отклонили и альтернативный проект [1], который, впрочем, незначительно отличался от правительственного.
Вскоре после этого в Верховной Раде был зарегистрирован еще один законопроект, внесенный группой депутатов-членов профильного комитета [2]. Отклоненный проект Кабмина тоже, как оказалось, рано сбрасывать со счетов: профильным комитетом подготовлен проект Постановления, в котором предлагается выработать согласованный законопроект на основе кабминовского и депутатского проектов для повторного рассмотрения в первом чтении [3]. В связи с этим представляется интересным сопоставить эти два законопроекта, остановившись, насколько позволит место, хотя бы на некоторых из ключевых моментов.
Первое, что бросается в глаза при сравнении двух документов - депутатский вариант гораздо пространнее. Увеличение объема произошло в основном за счет большей детализации ряда норм, которые в кабминовском варианте изложены чересчур сжато и/или слишком расплывчато; кроме того, в новом законопроекте урегулированы ряд важных вопросов, которые авторы из правительства оставили "за кадром". Коренным образом отличается содержание ряда важных статей и разделов. Некоторые из них рассмотрены ниже.
Государственное управление и регулирование
Как и в правительственном проекте, в депутатском варианте предусмотрены те же два органа государственного управления в сфере телекоммуникаций (Кабинет Министров Украины и уполномоченный Центральный орган исполнительной власти в области связи и информатизации) и орган регулирования -- Национальная комиссия по вопросам регулирования связи (НКРС). На этом, однако, сходство заканчивается. Если Кабинет Министров в своем проекте замыкает всю систему управления и регулирования на себя, то депутатский законопроект следует мировой практике создания независимого от исполнительной власти регулирующего органа. В депутатском варианте НКРС - не "центральный орган исполнительной власти со специальным статусом", а независимый коллегиальный орган, с очень широкими полномочиями и собственным бюджетом, формируемым за счет целевых взносов и платежей за оказываемые услуги. Члены Комиссии назначаются Президентом с согласия Верховной Рады сроком на 5 лет. Исключено ненужное дублирование функций между комиссией и органами исполнительной власти, равно как и вмешательство последних в регулирование телекоммуникаций.
За Кабинетом Министров оставлено определение общей политики и стратегии развития отрасли; уполномоченному центральному органу поручено осуществление функций государственного управления по внедрению этой политики и стратегии (подготовка проектов нормативно-правовых актов; определение лицензируемых видов деятельности на конкретных территориях, количества выдаваемых лицензий и механизма их оплаты; стандартизация и сертификация оборудования и услуг; функции научно-технического обеспечения; международного сотрудничества и пр.). Среди важнейших полномочий из тех, которыми депутатский проект наделяет НКРС, следует упомянуть: выдачу и аннулирование лицензий и общих разрешений, контроль за выполнением их условий, наложение санкций, утверждение предельных тарифов, контроль за деятельностью операторов, удовлетворением спроса пользователей, соблюдением правил справедливой конкуренции.
Нет сомнений, что предложенная в депутатском проекте модель способна обеспечить гораздо большую степень объективности, стабильности и профессионализма в регулировании отрасли.
Лицензирование
Суть схемы лицензирования, предложенной в проекте Кабмина, можно резюмировать в нескольких словах: задается некий перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию; решение всех основных вопросов выдачи лицензий (условия, критерии, порядок выдачи лицензий, размер оплаты) оставляется на откуп исполнительной власти. Депутатский законопроект предлагает новую для Украины модель, соответствующую рекомендациям Евросоюза. В этой модели деятельность в сфере телекоммуникаций может осуществляться на основании общих разрешений, индивидуальных лицензий и без лицензий. Общие разрешения выдаются любому физическому или юридическому лицу при условии подачи необходимых документов, на предоставление следующих услуг: фиксированная телефонная связь (в т.ч. Интернет-телефония), мобильная связь, поисковая радиосвязь, теле- и радиовещание. Индивидуальные лицензии (выдаются на конкурсной основе) требуются только для тех видов деятельности, которые предусматривают выделение части номерного или радиочастотного ресурса, и/или по отношению к которым существует особый интерес государства к определению условий лицензии. В законопроекте предусмотрен исчерпывающий перечень случаев такого особого интереса (например, возложение обязанностей по предоставлению пользователю универсальных услуг и/или публичных сетей; возложение особых обязанностей на доминирующих и монопольных операторов).
Все остальные виды деятельности осуществляются без разрешений и лицензий. Видимо, во избежание недоразумений, авторы законопроекта специально перечисляют некоторые из этих "остальных" видов деятельности (доступ в Интернет, передача данных, предоставление в пользование сетей телекоммуникаций и др.). Таким образом, законопроект не только резко сокращает, по сравнению с кабминовским вариантом, список подлежащих лицензированию услуг, но и создает определенные гарантии против попыток произвольного расширения этого списка по политическим или иным мотивам. Таких, например, как один из пунктов упомянутого выше президентского указа, которым Кабинету Министров поручено в двухмесячный срок подготовить изменения в законодательство, предусматривающие лицензирование деятельности Интернет-провайдеров.
Законопроект четко определяет, что плата за выдачу лицензий и разрешений предназначена исключительно для покрытия административных расходов; устанавливает нормы, обеспечивающие открытость и отсутствие дискриминации при осуществлении НКРС деятельности по лицензированию.
При всей прогрессивности избранного подхода, некоторые положения законопроекта требуют доработки. Так, остается непонятным, как технически различить услугу "передачи данных" (не лицензируется) от услуги "передачи информации голосом через Интернет" (так в законопроекте определена Интернет-телефония, для которой требуется общее разрешение). Общим недостатком обоих проектов является полное игнорирование действующего Закона Украины "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности". Между тем, введение новых правил лицензирования должно сопровождаться внесением изменений в этот закон.
Универсальные услуги
В депутатском проекте закона расширен перечень универсальных услуг, доступ к которым должен обеспечиваться всем физическим и юридическим лицам на всей территории страны по доступным ценам: к услугам фиксированной телефонной (местной, междугородной и международной) связи и телеграфной связи добавлены услуги проводного радиовещания; включены услуги справочных служб, связи с помощью таксофонов и переговорных пунктов, связи со службами экстренного вызова.
Такой набор универсальных услуг, в общем, соответствует сегодняшним социально-экономическим реалиям Украины - понятно, что напрямую включать в этот список, например, услуги доступа в Интернет, как это уже сделано в некоторых развитых странах, было бы преждевременно. Тем не менее, думается, что провозглашенная в Указе Президента Украины от 31.07.00 задача - "обеспечение широкого доступа к сети Интернет граждан и юридических лиц всех форм собственности в Украине" - достойна того, чтобы предусмотреть в законе механизмы, способствующие ее реализации.
Предоставление универсальных услуг регламентировано гораздо более подробно, чем в правительственном законопроекте; предусмотрено создание Фонда универсальных услуг для частичного финансирования развития универсальных услуг и возмещения убытков операторов, предоставляющих такие услуги. В качестве источников формирования Фонда указаны, в частности: целевой сбор с доходов всех операторов телекоммуникаций, привлечение средств населения, средства инвесторов и международных доноров. Детально определен порядок формирования и использования Фонда.
* * *
В то же время, некоторые нормы, которые, возможно, следовало бы пересмотреть, дословно переписаны из кабминовского проекта - например, обязанность оператора за свой счет устанавливать технические средства обеспечения оперативно-розыскных мероприятий. По сравнению с действующим законом "О связи" оба проекта ограничивают возможности пользователя относительно возмещения убытков, причиненных ненадлежащим исполнением оператором своих обязательств. Не претерпели сколь-нибудь существенных изменений (кроме перераспределения полномочий в пользу НКРС) разделы, посвященные техническим средствам телекоммуникаций, стандартизации, сертификации и метрологическому обеспечению.
Заслуживает упоминания еще одна любопытная новелла депутатского проекта: статья 28, "Регистрация доменных имен сети Интернет". Содержание, да и само появление этой статьи, скорее всего, вызовет противоречивые мнения в среде украинского Интернет-сообщества. Однако следует признать, что национальный домен не может бесконечно долго оставаться вне сферы интересов государства. Передача полномочий государственного регулирования на уровень Национальной комиссии, как предложено в проекте - вовсе не худший вариант, особенно на фоне нынешней ситуации, когда на выполнение этих функций почему-то претендует одно из подразделений Службы безопасности Украины.
* * *
P.S. После того, как статья была отправлена в печать, 17 января 2002 г., Верховная Рада отклонила как депутатский законопроект, так и проект постановления, предложенный профильным комитетом.
1. Внесен депутатами Г.Омельченко и А.Ермаком
2. А.П.Хмелевой, В.С.Ельчанинов, Б.И.Костинюк, Д.Б.Костржевский
3. Тексты упоминаемых здесь документов можно найти на поисковом сервере украинского парламента (oracle.rada.gov.ua/zweb/webproc2), выполнив поиск по названию законопроекта ("Про телекомунікації").
Постоянный адрес этой страницы: www.russianlaw.net/law/it-industry/a139/?print=news_view.tpl