Соображения по поводу законопроекта "Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы"

Московская городская Дума приняла во втором чтении законопроект города Москвы "Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы", чей текст размещен на сайте Виктора Наумова www.vic.spb.ru.

Внимательное ознакомление с текстом законопроекта (причем было интересно сравнить его и с вариантом, прошедшем первое чтение и находящимся на сайте Московской Думы по адресу www.duma.mos.ru ) вызвало противоречивые чувства.

С одной стороны, совершенно очевидно стремление авторов проекта хоть как-то преодолеть те (уже совершенно нетерпимые в настоящее время) недостатки так называемого "трехглавого" Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации", которые по отношению к этому закону уже никаких иных эмоций, кроме насмешек, не вызывают. Это обьяснимо - московским властям нужен некий конкретный и эффективный документ, а не перечисление каких-то маловразумительных деклараций. С другой стороны - авторы вынуждены постоянно делать "реверансы" в сторону федерального законодательства об информации, из-за чего их законопроект изобилует всякого рода избыточностью, "информационно-правовым шумом". И это тоже, к сожалению, вполне обьяснимо. В первую очередь "политической корректностью" и нежеланием портить отношения с федеральной властью, которая в противном случае вполне могла бы "записать" возможные противоречия между московским и федеральным законодательствам в очередной "негатив" для московского руководства, чего оно (московское руководство) всячески пытается в последнее время избежать.

Возьмем, к примеру, определения. "Информационные ресурсы города Москвы". Очень хорошо, что "для целей настоящего закона" к таким ресурсам отнесена любая "информация, независимо от способа ее представления, хранения или организации, содержащаяся в информационных системах" (в отличие от "федеральных" ИР, которые содержат лишь "документированную" информацию), - но, внимание! - "относимая к собственности города Москвы". Итак, налицо двойственность - и пробел в отношении "недокументированной информации" закрывается (что хорошо), и "реверанс" в сторону абсурдной "собственности на информацию" сделан (что плохо). В результате мне, как практическому работнику в области Интернет-права, становится более понятной конструкция "информационного ресурса", который может быть передан по Сети или размещен в ней вне зависимости от фактора "документирования". Однако как человеку с юридическим образованием все равно не понятно, как информация может быть чьей-то собственностью. Разве нельзя было бы более точно определить круг правомочий "собственника" информационного ресурса, без необходимости даже упоминания об этом несуществующем в Гражданском кодексе институте (я имею в виду "собственность на информацию")? Очевидно, можно было - через правомочия распоряжения, через понятие доступа к информации и т.д. Но обьективно говоря, в самом тексте законопроекта само понятие "собственности города Москвы" не раскрывается и даже упоминается всего один или два раза, а говорится лишь об "органах, реализующих полномочия собственника информационных ресурсов". Достаточно было бы более точно определить эти органы без привлечения слов, производных от слова "собственность", и все коллизии с ГК были бы сняты.

Далее даются еще два определения. "Информатизация города Москвы" - набор слов без явного правового содержания, перепев дефиниций "трехглавого закона". Зачем нужна это определение ? Похоже, что только "для симметрии" по отношению к названию законопроекта и его первой части ("информационные ресурсы"), но об этом чуть ниже.

А вот еще одно определение, "оператора информационной системы" - более удачное (кстати, его остро не хватает в нашем законодательстве об информации. Оператор электросвязи есть, оператор (провайдер) Интернета кое-где уже появляется, а оператора информационной системы или ресурса пока нет). Но было бы точнее говорить все же не об операторе системы, а об операторе именно ресурса (иначе получается, что "оператором" по отношению к ресурсу может быть неограниченно большое число владельцев информационных систем, где указанная информация размещена). Было бы уместным сформулировать и понятие "пользователя информационного ресурса" - вот здесь "симметрия" была бы уместна.

Теперь о симметрии и избыточности. Совершенно очевидно, что первая (точнее, вторая) часть закона - об информационных ресурсах - написана более конкретно и юридически содержательней, чем вторая (третий раздел) - об информатизации. Понятие "информатизация" сходно с "электрификацией" или "химизацией народного хозяйства". Его нет в правовой системе ни одной страны мира (более того, это слово не переводится ни на один иностранный язык), что неотвратимо свидетельствует о его надуманности и бесполезности. Значит, не место таким словам-паразитам, "правовому мусору", в тексте нормативных актов. "Информатизация" - не что иное, как создание информационных ресурсов, как внедрение информационных технологий. И наличие в системе федеральных органов исполнительной власти отдельного Министерства связи и "информатизации" никакого практического значения для решения таких задач не имеет. К сожалению.

Если свести весь текст московского законопроекта к "сухому остатку", то получается сравнительно небольшой и логичный список его основных идей. Кстати говоря, достаточно здравых и бесспорных:

1. Существуют некие "информационные ресурсы", как правило, создающиеся за счет городского бюджета, и в отношении которых московские власти хотят иметь некие явно прописанные полномочия по их распоряжению и использованию, по определению доступа к ним.

2. Указанные ресурсы не сводятся к "документированной" информации, а могут представлять и информацию в электронном виде без всех реквизитов документа (например, некие базы данных в Интернете или на магнитных носителей). Более того, не обязательно считать, что ИР должны содержаться в некоей "информационной системе" (информация может быть записана просто на материальном носителе, "самостоятельно" информационной системой не являющимся) - но это отдельная тема.

3. Обмен указанными ресурсами внутри органов власти должен быть бесплатен, доступ к ним для населения - по общему правилу тоже, а вот оказание платных услуг на их основе может осуществляться только при условии возмещения расходов на их создание в городской бюджет.

4. Определенная информация должна быть только открытого доступа, причем доступной в том числе в обязательном порядке и через Интернет.

5. Чтобы отделить "ИР Москвы" от прочих, их нужно внести в соответствующий Реестр.

6. Необходимо законодательно установить орган городской власти, уполномоченный проводить политику в области создания "ИР Москвы", а также порядок финансирования соответствующих работ.

7. Необходимо также закрепить некий минимум требований к деятельности, связанной с созданием "ИР Москвы". Разумеется, речь не идет о лицензировании или обязательной сертификации, а о вещах типа совместимости интерфейсов и протоколов информационных систем и сетей.

Вот и все. Причем здесь все это словоблудие насчет "информатизации" ? Явно надуманными и неуместными выглядят и статьи об "обеспечении информационной безопасности" и об "ответственности". Реальным правовым содержанием здесь и "не пахнет".

Краткие выводы:

Законопроект является плодом достаточно сложного и вполне обьяснимого компромисса. К сожалению, в ходе достижения этого компромисса (проводимого, очевидно, по стандартной бюрократической процедуре "согласования между заинтересованными ведомствами") полного соответствия положений законопроекта здравому смыслу и основам гражданского законодательства добиться не удалось. Хотя документ достаточно удачно составлен для применения в условиях существования и использования Интернета.

В законопроекте частично устранены недостатки "трехглавого" федерального закона, но в целом он написан именно в русле ошибочных представлений о "собственности на информацию".

Текст законопроекта может вполне быть сокращен по меньшей мере вдвое (за счет устранения избыточных положений о некоей "информатизации") без какого-либо ущерба для регулируемых отношений.

Может, удастся хоть что-то изменить к третьему чтению (вопрос риторический) ?